不應(yīng)讓國(guó)土資源部門(mén)充當(dāng)強(qiáng)拆違法建筑的主角 ——對(duì)某縣人民政府下發(fā)《強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)書(shū)》要求國(guó)土資源部門(mén)牽頭強(qiáng)拆違法建筑的思考
國(guó)土資源工作事關(guān)千秋萬(wàn)代，影響千家萬(wàn)戶。國(guó)土資源的稀缺性迫切要求相關(guān)部門(mén)堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則，切實(shí)落實(shí)地方政府國(guó)土資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用責(zé)任制，以保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。
近幾年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，地方各級(jí)黨委、政府切實(shí)發(fā)揮起了國(guó)土資源第一責(zé)任人的作用，對(duì)國(guó)土資源尤其是耕地資源的保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng)，嚴(yán)守耕地紅線的共同責(zé)任進(jìn)一步得到落實(shí)，初步構(gòu)建起了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土資源共同責(zé)任機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源由過(guò)去“一家管、大家用”到現(xiàn)在“大家管、大家用”的根本轉(zhuǎn)變，有效遏制了國(guó)土資源違法案件的發(fā)生。
然而，《中國(guó)礦業(yè)報(bào)》記者近日在某縣采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乜h人民政府把對(duì)違法建筑的強(qiáng)制拆遷授權(quán)給了國(guó)土資源等相關(guān)部門(mén)，并明確要求由國(guó)土資源部門(mén)牽頭組織實(shí)施，這不僅有悖國(guó)家相關(guān)規(guī)定，也在很大程度上增加了國(guó)土資源部門(mén)對(duì)違法違規(guī)案件的查處打擊難度，不利于國(guó)土資源尤其是耕地資源的保護(hù)。
一紙授權(quán)讓強(qiáng)拆陷入困局
這份由當(dāng)?shù)乜h人民政府于2016年1月20日下發(fā)的《強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)書(shū)》上寫(xiě)道，授權(quán)人：某縣人民政府；授權(quán)執(zhí)行人：縣國(guó)土資源局、公安局、規(guī)劃局、住建局、房管局、城管局、司法局、衛(wèi)計(jì)委及被執(zhí)行人違法建筑物所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處；授權(quán)執(zhí)行事項(xiàng)：對(duì)周某某等296起違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除；授權(quán)執(zhí)行依據(jù)：縣人民法院（2013）行審等296份行政裁定書(shū)；授權(quán)執(zhí)行期限：自本授權(quán)書(shū)決定之日起，三個(gè)月內(nèi)完成上述違法建筑拆除工作。
該《強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)書(shū)》還特別明確了授權(quán)執(zhí)行要求：由縣國(guó)土資源局牽頭組織上述有關(guān)部門(mén)按照《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》、《某省高級(jí)人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》和《某縣人民法院關(guān)于印發(fā)<縣人民法院“裁執(zhí)分離”具體實(shí)施辦法（試行）的通知>》的有關(guān)規(guī)定，制訂切實(shí)可行的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施方案，經(jīng)縣人民法院審查同意后，在縣人民法院的監(jiān)督指導(dǎo)下，組織實(shí)施。
“我們縣這幾年的國(guó)土資源違法事件比較多，違法建筑拆除任務(wù)重，而強(qiáng)拆又涉及多個(gè)部門(mén)及所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但縣政府卻授權(quán)由沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法手段的國(guó)土資源部門(mén)來(lái)牽頭進(jìn)行實(shí)施，實(shí)在讓我們國(guó)土資源部門(mén)勉為其難、騎虎難下。”該縣國(guó)土資源局分管執(zhí)法工作的負(fù)責(zé)人憂心忡忡地說(shuō)：“縣公安局是高配，局長(zhǎng)是副縣級(jí)，規(guī)劃局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的執(zhí)法手段比較強(qiáng)，現(xiàn)在反過(guò)頭來(lái)讓國(guó)土資源局來(lái)牽頭組織，這能利于強(qiáng)拆嗎？”
據(jù)了解，近幾年來(lái)，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，該縣國(guó)土資源違法違規(guī)現(xiàn)象呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。在衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，該縣共有296起侵占耕地的違法建筑需要拆除。缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的縣國(guó)土資源局在及時(shí)上報(bào)縣人民政府的同時(shí)，也向當(dāng)?shù)乜h人民法院提出了強(qiáng)制拆除申請(qǐng)。而縣人民法院則以“裁執(zhí)分離”為由不接受縣國(guó)土資源局的這一申請(qǐng)，同時(shí)裁決由縣人民政府強(qiáng)制拆除。
“現(xiàn)實(shí)中，許多縣的人民法院在處理此類(lèi)案件時(shí)，多把強(qiáng)制拆除裁決給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，由他們來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)拆。而我們縣人民法院以案件涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)太多為由，如果針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)，裁決書(shū)太多也太麻煩，就打包全部送達(dá)給了縣人民政府。縣人民政府則更省事，干脆來(lái)一個(gè)授權(quán)，又把強(qiáng)制拆除這個(gè)皮球踢回了縣國(guó)土資源局。”該縣國(guó)土資源局一位人士直言道。
國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局副局長(zhǎng)郭寶平認(rèn)為，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)違法建筑沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，在履職過(guò)程中必然要申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行，而法院又把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)裁給地方政府，政府又推給國(guó)土資源部門(mén)，這樣推來(lái)推去只能是令強(qiáng)制拆除陷入“死胡同”，根本不利于保護(hù)國(guó)土資源。
于法于理 地方政府當(dāng)盡責(zé)
“違章建筑的前提必須是未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是關(guān)鍵。”專(zhuān)注國(guó)土資源法律研究的北京市雨仁律師事務(wù)所律師申升認(rèn)為，違法建筑是指未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門(mén)批準(zhǔn)，未領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自建筑的建筑物和構(gòu)筑物。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)10%以下的罰款。”
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。”
顯而易見(jiàn)，對(duì)違法建筑的強(qiáng)制拆除，當(dāng)?shù)乜h人民政府及規(guī)劃部門(mén)擁有更大的權(quán)力和責(zé)任，也應(yīng)由他們來(lái)牽頭組織實(shí)施。
在談到“裁執(zhí)分離”的概念及其適用范圍時(shí)，申升表示，“裁執(zhí)分離”是指作出裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止因權(quán)力濫用而侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。2012年4月10日，最高人民法院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》確立了“裁執(zhí)分離”的原則。“裁執(zhí)分離”是最高人民法院為破解拆遷案件“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”難題而著力推進(jìn)的一項(xiàng)重要原則。
申升說(shuō)，體現(xiàn)在房屋征收補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行方面，有兩種情形：一是根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)）的規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院作出準(zhǔn)允執(zhí)行的裁定后，由政府組織實(shí)施。二是就人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而言，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其作出的具體行政行為的，由行政審判庭進(jìn)行審查并作出裁定，需要由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，由人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》（法[2014]191號(hào)）再次明確“針對(duì)國(guó)有土地上房屋征收非訴執(zhí)行案件實(shí)行由法院審查作裁定、政府組織實(shí)施的“裁執(zhí)分離”原則”。申升表示，從以上規(guī)定可見(jiàn)，“裁執(zhí)分離”適用的前提是“對(duì)國(guó)有土地上的房屋征收”，而國(guó)有土地上的違法建筑則不適用“裁執(zhí)分離”。
“對(duì)于違章建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，‘對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。’”申升認(rèn)為，從我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)于該條款納入“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”的范疇來(lái)看，我國(guó)法律認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)于“違法建筑物的強(qiáng)制拆除”應(yīng)當(dāng)是依法享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的。
“行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，則由具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。”申升表示，對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
“根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是屬于完全不同的兩個(gè)法律程序。具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定時(shí)，不存在人民法院對(duì)于該行政行為進(jìn)行合法審查的問(wèn)題。只有對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，接受人民法院對(duì)于該行政機(jī)關(guān)所作出行政決定的合法審查問(wèn)題。”申升最后表示，縣人民政府及規(guī)劃局可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，組織實(shí)施強(qiáng)制拆除，而國(guó)土資源部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制拆除的法律授權(quán)，由其來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)拆顯然不妥。
事實(shí)上，按照《中華人民共和國(guó)土地法》第三條“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”，以及第八十三條“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)”的規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)也沒(méi)有權(quán)力來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)拆。
構(gòu)建國(guó)土資源管理格局迫在眉睫
實(shí)際上，近幾年來(lái)，為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，各地都在積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的國(guó)土資源管理格局，以有效遏制國(guó)土資源違法違規(guī)行為的發(fā)生。
一些省級(jí)人民政府也明確規(guī)定，各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人是土地管理和耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)；要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，按照科學(xué)發(fā)展的要求，堅(jiān)定依法管地用地意識(shí)，堅(jiān)定保護(hù)耕地紅線意識(shí)，堅(jiān)定可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，要以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，敢于動(dòng)真碰硬，嚴(yán)格規(guī)范管理，堅(jiān)決遏制各類(lèi)違法用地行為的發(fā)生，把最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度落到實(shí)處。
毋庸置疑，要有效制止和消除國(guó)土資源違法行為，必須政府負(fù)責(zé)，多方參與，標(biāo)本兼治，一方面要從源頭抓起，關(guān)口前移，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”；另一方面要加大打擊力度，對(duì)占用耕地的違法建筑采取法律、行政等多種手段，實(shí)施強(qiáng)制拆除。
事實(shí)上，在違法建筑強(qiáng)制拆除方面，許多地方已經(jīng)探索出了成功經(jīng)驗(yàn)。許昌市國(guó)土資源局辦公室主任劉柏濤在接受《中國(guó)礦業(yè)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，許昌市人民政府針對(duì)違法建筑拆除，專(zhuān)門(mén)成立了由市政府副秘書(shū)長(zhǎng)牽頭、相關(guān)部門(mén)組成的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，并把違法建筑拆除納入各縣（區(qū)）人民政府的目標(biāo)考核。各縣（區(qū)）人民政府也高度重視，由政府統(tǒng)一組織相關(guān)部門(mén)對(duì)違法建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除，這就從很大程度上減輕了國(guó)土資源部門(mén)的壓力，促進(jìn)了國(guó)土資源的保護(hù)工作。
許多地方還對(duì)國(guó)土資源保護(hù)工作實(shí)行屬地管理，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)牽頭組織相關(guān)部門(mén)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除。
“對(duì)違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，必須要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實(shí)施屬地管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)牽頭實(shí)施，而不能授權(quán)給國(guó)土資源局來(lái)牽頭，這樣才能利于工作，才能從源頭來(lái)保護(hù)耕地資源。”上述縣國(guó)土資源局人員表示。
來(lái)源：中國(guó)礦業(yè)報(bào)
