【論文】推行河道砂石統(tǒng)一開采管理的模式探析
發(fā)布日期：2024-10-15 02:13:22 點擊量：1 標簽：學術交流
葉煒民，張 博（水利部河湖保護中心，100038，北京）
【摘 要】河道砂石開采管理關系河道安全和健康，也涉及社會各方面利益。為規(guī)范河道砂石合理開發(fā)利用，各地積極探索河道砂石統(tǒng)一開采管理，推進規(guī)模化、集約化統(tǒng)一開采，為保障河湖生態(tài)發(fā)揮了重要作用。在分析傳統(tǒng)河道采砂管理模式及弊端基礎上，選取江西九江、湖北黃岡、四川南充、湖南岳陽、河南信陽5個地方河道砂石統(tǒng)一開采管理的典型案例，對其國有化經(jīng)營、規(guī)范化開采、標準化生產(chǎn)、數(shù)字化監(jiān)管等可推廣的特色模式及實施成效進行闡述，并對當前國家層面關于統(tǒng)一開采砂石資源的管理政策進行分析，從加強組織領導、完善政策制度、提升管理效能等方面提出對策建議。
【關鍵詞】河道采砂；統(tǒng)一開采；管理模式；規(guī)模化；集約化
河道采砂管理是保護江河湖泊的重要內(nèi)容，事關防洪安全、供水安全、通航安全、生態(tài)安全和重要基礎設施安全。強化河湖采砂管理，維護河湖健康生命，保障河湖功能永續(xù)利用，是推進生態(tài)文明建設、促進人 與自然和諧共生的內(nèi)在要求。河道采砂管理作為一項重要的水行政管理工作，通過依法行政，可實現(xiàn)以水砂資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。近年， 水利部不斷壓緊壓實采砂管理責任，持續(xù)推行河道砂石采運管理單和河道采砂許可電子證照，保持對非法采砂高壓嚴打態(tài)勢，指導各地不斷完善采砂管理機制，堅持疏堵結合，合理開發(fā)利用河道砂石，實現(xiàn)河道治理 和砂石資源利用雙贏。一些地方積極探索建立河道采砂管理長效機制，通過河道砂石資源管理改革，推行河砂統(tǒng)一開采管理——以地方人民政府為主導，對河道砂石進行規(guī)模化、集約化開采，為保障河湖生態(tài)發(fā)揮了重要作用。
一、傳統(tǒng)河道采砂管理模式及弊端多年來，河道砂石為我國建筑市場提供了大量砂石原材料，但粗放的開采模式給河道造成很大傷害。隨著經(jīng)濟發(fā)展對砂石的需求持續(xù)加大，河砂可采量已無法滿足市場需求，如若繼續(xù)粗放式開采，勢必對河道、橋梁、堤岸等造成嚴重危害，威脅生態(tài)安全和公共安全。傳統(tǒng)的河道采砂管理主要以拍賣等方式確定開采主體，存在較多問題：一是惡性競爭突出，采砂許可權以拍賣為主，準入門檻較低，參與拍賣的企業(yè)規(guī)模 小、數(shù)量多、不規(guī)范，在砂石市場需求過熱情況下極易拍出天價采砂許可權，最終導致肆意超采；二是社會不 穩(wěn)定因素增加，不法分子肆意盜采，破壞河道安全，擾亂市場秩序，加之存在一些砂霸、黑惡勢力參與其中，強買強賣、欺行霸市等行為時有發(fā)生，給社會帶來不和諧、不穩(wěn)定因素；三是各地大小砂場數(shù)量多、分布廣， 監(jiān)管執(zhí)法力量嚴重不足，河道采砂“小散亂”問題突出，監(jiān)管困難，超量、越界開采，破壞河道岸線，威脅河道安全等違法違規(guī)問題多發(fā)頻發(fā)。
河砂既有滿足經(jīng)濟收益的經(jīng)濟功能屬性，又有保障水體生態(tài)安全的生態(tài)功能屬性，同時又是具有高競爭性特點的公共資源。傳統(tǒng)采砂管理方式主要是從經(jīng)濟屬性出發(fā)，對于其生態(tài)屬性、公共物品屬性重視不夠。河砂首先是河床的組成部分，關系河勢穩(wěn)定、河道安全和生態(tài)安全，河砂開采必須著眼于河道安全，確保河道功能永續(xù)利用。隨著水庫、水電站建設，河流來沙量持續(xù)減少，傳統(tǒng)的河砂開采模式已不適應新形勢要求，加強宏觀調(diào)控，推行河砂規(guī)模化、集約化開采十分迫切。
二、河道砂石統(tǒng)一開采管理的模式探索為有效解決傳統(tǒng)河道采砂管理模式存在的突出問題，破解“小散亂”監(jiān)管難題，越來越多的地區(qū)探索推行河道砂石統(tǒng)一開采管理模式。目前全國約有20個省份結合具體實際探索推行河道砂石統(tǒng)一開采管理。長江流域、淮河流域較早探索統(tǒng)一開采管理，江西、湖北、 四川、湖南、河南等地從省級層面謀劃實施河道砂石開采改革，并且通過制定相應的管理辦法、實施意見或實施方案規(guī)范采砂管理，部分地區(qū)已將其寫入地方性法規(guī)，取得顯著成效。
1. 江西“九江模式”江西省出臺《江西省河道采砂管理條例》，明確 “縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一資源管理”。九江市自2009年起在鄱陽湖探索實行河砂統(tǒng)一開采管理，打造了國有經(jīng)營、 生態(tài)優(yōu)先、砂石惠民的“九江模式”。九江市以統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一開采經(jīng)營、統(tǒng)一收費管理、統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法、 統(tǒng)一利益分配“五統(tǒng)一”為原則，堅持政府主導、部門聯(lián)動、齊抓共管，有效防止了鄱陽湖河道采砂“多頭 管理、有利即爭、有責則推”的不利管理局面；創(chuàng)新采用泵吸方式采砂，極大地減少了對河床和水生態(tài)環(huán)境的破壞，率先在鄱陽湖實現(xiàn)了涉砂船舶污染物“零排放”“全接收”；啟動平價砂石惠百姓工程，建設篩分、 灌裝生產(chǎn)線，設零售自營門店，開通線上購買平臺，市民只需在手機上操作，便可購買質優(yōu)價廉砂石，還享受送貨入戶服務，且價格比市場價低25%左右。
2. 湖北“黃岡模式”《湖北省河道采砂管理條例》指出“縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源按照政企分開的原則依法實行統(tǒng)一經(jīng)營”，黃岡市印發(fā)《關于加強全市黃砂生產(chǎn)經(jīng)營運輸管理的意見》，開展黃砂經(jīng)營改革，創(chuàng)新提出“六統(tǒng)一聯(lián)，三權分離”管理模式， 實施河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設點、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一價 格、統(tǒng)一稽查、統(tǒng)一車型、聯(lián)合執(zhí)法“六統(tǒng)一聯(lián)”，并將長江干流分散的采區(qū)經(jīng)營權統(tǒng)一歸政府負責，采砂許可權由水行政主管部門審批，黃砂生產(chǎn)權由通過招標產(chǎn)生的采砂業(yè)主承擔。湖北黃岡河道砂石統(tǒng)一開采的 “六統(tǒng)一聯(lián)”模式有效推進了河道采砂綜合執(zhí)法，促進了黃砂生產(chǎn)經(jīng)營市場的規(guī)范化發(fā)展，提高了河道采砂規(guī)劃實施率， 拓寬了全市合法砂石料來源，為重大建設 項目砂石料需求提供有力保障，成功打造出政企分離、 規(guī)劃落實、市場規(guī)范的河砂統(tǒng)一開采管理新模式。
3. 四川“南充模式”四川省明確“由地方確定平臺公司統(tǒng)一開采、出售本區(qū)域河砂；區(qū)域內(nèi)以河流為單位，逐個明確采砂限額， 采取招投標、掛牌交易和拍賣等形式出讓采砂權”。南充市探索統(tǒng)一開采主體、規(guī)范采砂秩序、強化岸線管護、 細化監(jiān)管措施的統(tǒng)一開采管理模式，并印發(fā)《嘉陵江南充段采砂堆碼場及加工廠管理辦法》《嘉陵江河道采砂巡查機制》，規(guī)模企業(yè)通過招標方式取得河道砂石開采權，并通過招標等方式租用合法的采砂船承攬開采勞務。該模式實施以來，南充市河道采砂秩序從掠奪開采到有序開發(fā)，社會效益、經(jīng)濟效益及生態(tài)效益顯著。
4. 湖南“岳陽模式”湖南省出臺《湖南省河道采砂管理條例》，明確 “縣級人民政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護的需要，可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源依法實行統(tǒng)一開采管理”。岳陽市以“穩(wěn)定砂石市場、強化智慧監(jiān)管”為目標，實施河道采砂統(tǒng)一開采管理，印發(fā)《岳陽市河道采砂統(tǒng)一經(jīng)營管理辦法》，要求國有砂石企業(yè)按照控總量、控范圍、控時段、控船數(shù)、控功率的“五控”要求， 具體負責砂石開采經(jīng)營，圍繞市場定價建立砂石銷售 動態(tài)定價機制，推行規(guī)模直銷，建立長期穩(wěn)定的砂石市場，形成特色的采砂統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，取得了明顯的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。岳陽市還在東洞庭湖創(chuàng)新建立數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)，對重點水域內(nèi)出現(xiàn)的采砂船、運砂船、過往通航船舶等實行智能識別，實現(xiàn)了 對東洞庭湖重點水域非法采砂行為的全天候精準在線實時監(jiān)測。
5. 河南“信陽模式”河南省印發(fā)《河南省人民政府辦公廳關于進一步加強河道采砂管理的意見》，明確“省轄市、縣政府可根據(jù)河湖生態(tài)環(huán)境保護需要，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理”。信陽市按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一運輸原則， 創(chuàng)新提出河道采砂國有化經(jīng)營、規(guī)模化開采、標準化生產(chǎn)、網(wǎng)格化監(jiān)管、聯(lián)合化執(zhí)法的“信陽模式”，為實現(xiàn)河道采砂的采-儲-運-銷全過程智慧化監(jiān)管提供了可推廣經(jīng)驗。信陽市通過創(chuàng)建河道采砂管理監(jiān)控系統(tǒng)， 在采砂管理敏感區(qū)域、重要河段、采砂現(xiàn)場安裝視頻監(jiān) 控設備，采砂區(qū)設置電子圍欄，采砂船只、機具和運砂車輛統(tǒng)一標識、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一安裝GPS，嚴格落實河砂采運“五聯(lián)單”管理，在全市所轄10個縣區(qū)實現(xiàn)河 道采砂的采-儲-運-銷全過程全流程可視化可追溯監(jiān)管。
三、河道砂石統(tǒng)一開采管理的主要成效1. 有效規(guī)范了市場秩序實施河道砂石統(tǒng)一開采管理的企業(yè)依法依規(guī)取得合理利潤，杜絕因暴利驅使的私挖盜采的非法行為，河砂收益上繳財政，有效防止國有資產(chǎn)流失，更好地支撐地方發(fā)展和服務國計民生，同時避免了拍賣方式下因惡性競爭導致價格虛高的問題，可平抑砂石價格，規(guī)范市場秩序。在砂石短缺的大環(huán)境下，可以優(yōu)先向重點基礎設施建設和民生項目供砂，穩(wěn)定砂石市場。
2. 有效推進了綠色生產(chǎn)政府對開采作業(yè)有嚴格的規(guī)范要求，對實施統(tǒng)一開采企業(yè)現(xiàn)場管理的要求較高，中標（或委托）的采砂企業(yè)一般規(guī)模大、實力強，具備集約化、綠色化管理能力，采砂、堆砂、洗砂、加工機制砂等作業(yè)方式更為規(guī)范、安全、環(huán)保，有效提高開采區(qū)域河道生態(tài)修復水平。
3. 有效破解了監(jiān)管難題通過招標方式或由政府直接委托選擇規(guī)模大、信譽好、有實力的企業(yè)進行開采，避免了惡性競爭以及亂采現(xiàn)象。企業(yè)按照政府要求規(guī)范化運作，投入科技應用，實行封閉式管理和信息化監(jiān)控，強化采砂、運輸、 洗砂等各環(huán)節(jié)監(jiān)管，有效破解“小散亂”監(jiān)管難題，提高監(jiān)管效能。
4. 有效防控了廉政風險河道砂石統(tǒng)一開采管理過程中通過“人防+技防” 方式，能夠避免很多管理上的“盲區(qū)”，實現(xiàn)采-儲-運- 銷整個管理過程的公開透明，進一步強化廉政風險防控體系，有利于采砂管理相關干部防控廉政風險。
四、現(xiàn)行政策支持推行河道砂石統(tǒng)一開采管理河道采砂管理是河湖管理的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設中不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，國家層面始終重視河道采砂管理改革相關工作，水利部總結推廣基層成功的實踐經(jīng)驗，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，指導各地謀劃實施河道砂石開采改革，鼓勵推進河道砂石統(tǒng)一開采管理。2019年2月，水利部印發(fā)《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》（水河湖〔2019〕58 號），明確“積極探索推行統(tǒng)一開采經(jīng)營等方式”；2020年3月，國家發(fā)展改革委等15部門聯(lián)合印發(fā)《關于 促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格 〔2020〕473號），明確“鼓勵和支持河砂統(tǒng)一開采管理， 推進集約化、規(guī)模化開采”；2021年5月，國務院印發(fā) 《關于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展 活力的通知》（國發(fā)〔2021〕7 號），在河道采砂許可改革措施中，明確“鼓勵和支持河砂統(tǒng)一開采管理”。推行河道砂石統(tǒng)一開采管理是激發(fā)砂石市場主體活力、 促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的重要舉措，符合科學的 宏觀調(diào)控、有效的政府治理要求，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。國家層面不斷強化的頂層設計， 為河道砂石統(tǒng)一開采管理提供了政策支撐，為各地探索河道采砂管理改革提供了強大動能。
五、結論與建議河道砂石統(tǒng)一開采管理的實質是集約化、規(guī)模化開采，不是必須由一家企業(yè)實施，也不排斥采用招標投標等方式確定實施主體，且必須依法依規(guī)辦理采砂許可證，強調(diào)發(fā)揮市場機制作用的同時更好發(fā)揮政府作 用，目標是通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)維護河道健康和砂石高效利用雙贏。
河道砂石統(tǒng)一開采管理來源于實踐 ,有效破解了拍賣價格虛高、“小散亂”監(jiān)管難、河道保護統(tǒng)籌不足等問題，是推進規(guī)模化、集約化、規(guī)范化綠色開采的關鍵 ,是促進砂石行業(yè)持續(xù)、健康、綠色發(fā)展的革命性舉措，應在大力推進中不斷完善。
1. 加強組織領導，凝聚河道砂石統(tǒng)一開采管理合力河道砂石統(tǒng)一開采管理在經(jīng)過實踐檢驗后已上升為國家政策，建議各地政府成立河道采砂管理工作領 導小組，加強對河道砂石統(tǒng)一開采管理工作的領導，組織協(xié)調(diào)水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、財政等相關部門，協(xié)同推進實施河道砂石統(tǒng)一開采管理，統(tǒng)籌保護河湖生態(tài)，穩(wěn)定砂石市場供應，促進砂石市場持續(xù)健康有序發(fā)展。
2. 完善政策制度，規(guī)范河道砂石統(tǒng)一開采管理體系河道砂石統(tǒng)一開采管理是河道采砂管理的創(chuàng)新舉措，建議加強法律法規(guī)制度建設 , 推動規(guī)范實施。加快制定河道采砂管理條例，把河道砂石統(tǒng)一開采管理上升為法律制度，使其實施有法可依。出臺推進實施河道砂石統(tǒng)一開采管理的專門政策文件，規(guī)范河道砂石規(guī)模化、集約化統(tǒng)一開采。制定統(tǒng)一開采管理標準化規(guī)范，細化河砂統(tǒng)一開采管理實施方案編制、許可方式、全過程監(jiān)管、驗收及采區(qū)河道生態(tài)修復評估等要求。
3. 提升管理效能，加大河道砂石統(tǒng)一開采監(jiān)管力度河道砂石統(tǒng)一開采是河道采砂的一種模式，涉及利益鏈條長、管理部門多，必須進一步強化監(jiān)管。水行政主管部門牽頭負責河道砂石統(tǒng)一開采全過程監(jiān)管工作，統(tǒng)籌防洪、供水以及河道安全，科學編制采砂規(guī)劃和實施方案，依法許可，采取有效措施，強化許可采區(qū)事中事后監(jiān)管；發(fā)揮河道采砂管理工作領導小組協(xié)調(diào)作用，落實采-儲-運-銷各環(huán)節(jié)責任，與生態(tài)環(huán)境、 交通運輸、公安等相關部門加強協(xié)作，開展聯(lián)合執(zhí)法， 形成河道砂石統(tǒng)一開采監(jiān)管合力；積極引入衛(wèi)星遙感、 AI、5G、大數(shù)據(jù)等信息化技術手段，推進采砂管理的信息化建設，利用信息化手段加強對現(xiàn)場的監(jiān)控。落實 采砂許可電子證照和采運管理單制度，實現(xiàn)統(tǒng)一開采各個環(huán)節(jié)源頭可溯、過程可控、信息可查的全過程監(jiān)管，保障河道砂石統(tǒng)一開采規(guī)范有序。
來源：中國知網(wǎng)
編輯：雷閃閃 | 審核：李欣桐
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