關(guān)于《行政訴訟法》新司法解釋起訴期限的解讀
2018年2月7日，最高人民法院針對2014年11月1日和2017年6月27日全國人民代表大會常務(wù)委員會兩次修改行政訴訟法的決定,修訂公布了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下稱“新司法解釋”），該解釋于2018年2月8日實施。同時廢止了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）兩個司法解釋。
這個新司法解釋比較全面的整合了之前的司法解釋和司法解釋性質(zhì)的文件，并對之前的一些規(guī)定進行了修改或填補了一些空白。本文就該司法解釋中對行使行政救濟權(quán)利的關(guān)鍵點——起訴期限的新變化作了些梳理,以便規(guī)范行使和保護訴權(quán)。
1.行政機關(guān)未告知起訴期限的最長保護期由2年變?yōu)?/span>1年
2000年的司法解釋曾經(jīng)規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年?！痹撘?guī)定曾經(jīng)解決了很多行政相對人因為不知道起訴期限而耽誤起訴的問題，尤其是一開始通過信訪途徑尋求救濟而未果，轉(zhuǎn)而通過行政訴訟進行救濟時發(fā)現(xiàn)超過起訴期限，便可以依據(jù)該條規(guī)定將起訴期限大大“延長”。
新司法解釋第六十四條將該條改為：“行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年?！彪m然將行政機關(guān)未告知起訴期限的最長保護期從2年縮短為1年，對行政相對人來說是不利的，但是由于老百姓法治意識逐漸增強以及涉訴涉法問題不再納入信訪，因此，出于維護行政行為穩(wěn)定性的考慮，新司法解釋將該期限改為1年還是可以理解的。
2.不知道行政機關(guān)作出行政行為的最長保護期未變
新司法解釋第六十五條規(guī)定：“對于公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限?！薄缎姓V訟法》第四十六條第二款規(guī)定：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”這與2000年司法解釋的規(guī)定是一致的，并沒有改變，也就是涉及不動產(chǎn)案件的最長保護期為20年，其他案件為5年。
但是需要注意的是，新司法解釋第九條將不動產(chǎn)案件界定為“因行政行為導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動而提起的訴訟?！币虼?，對于其他與不動產(chǎn)有關(guān)的行政行為，想利用20年保護期進行起訴已不可能。
3.對行政不作為的起訴期限作出了規(guī)定
雖然《行政訴訟法》第四十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡?，該條與2000年司法解釋的相關(guān)規(guī)定一樣，都只規(guī)定了起訴期限的起算時間。由于行政機關(guān)不履行法定職責(zé)當(dāng)然也不會告訴行政相對人起訴期限，因此在實踐中存在對于行政不作為是否還可以適用2年保護期的爭論。
新司法解釋第六十六條對此予以了明確：“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。”所以，對于依申請的行政不作為，最高法認(rèn)為只能適用六個月的起訴期限，而不能適用六十四條規(guī)定的保護期。
4.認(rèn)可了對無效行政行為沒有起訴期限的限制
對于請求確認(rèn)行政行為無效，是否受到起訴期限的限制，實踐中一直存在爭議。有的法院認(rèn)為無效行政行為的后果是行政相對人可不受該行為的約束，不履行該行為確定的任何義務(wù)，并且對此種不履行不承擔(dān)法律責(zé)任，可以在任何時間請求法院宣布該行為無效。但最高法院也曾經(jīng)在判決中認(rèn)為根據(jù)一般訴訟原理，請求確認(rèn)行政行為無效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權(quán)之嫌疑。
新司法解釋雖然沒有明確規(guī)定請求確認(rèn)行政行為無效是否受起訴期限的限制，但是第九十四條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”該條規(guī)定的內(nèi)在邏輯是建立在請求撤銷與請求確認(rèn)無效的起訴期限不同的基礎(chǔ)上，而新司法解釋又沒有規(guī)定確認(rèn)無效的起訴期限，但德國、日本和我國臺灣地區(qū)等已經(jīng)將行政訴訟類型化的國家或地區(qū)均將起訴期限主要適用于撤銷之訴，確認(rèn)無效之訴不受時效限制。因此，可以理解為新司法解釋已經(jīng)認(rèn)可了確認(rèn)無效之訴不適用起訴期限的理論。
另外，新司法解釋第一百六十二條又規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案?！币部梢杂∽C該司法解釋認(rèn)可了大陸法系國家對確認(rèn)無效之訴，不受時效限制的理論。但是最高人民法院出于現(xiàn)實考慮，又規(guī)定了只對2015年5月1日之后做出的無效行政行為，不受起訴期限的限制。（2015年5月1日起實施的新《行政訴訟法》明確規(guī)定了無效行政行為，1989年的《行政訴訟法》中沒有明確規(guī)定。）
綜上，新司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定有了新的變化，需要引起重視，防止超過起訴期限而喪失訴權(quán)。筆者依據(jù)《行政訴訟法》及新司法解釋，將起訴期限的一般規(guī)定匯總于下表，供讀者參考。
文字編輯/歐陽瓊
圖文校對/盧 慧
責(zé)任編輯/李欣桐
